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国内知名重点大学法学硕士,曾经长期从事经济体制改革、金融证券监管、融资担保、扭亏增盈、生产运行、机关文秘等方面工作,发表了大量经济学论文和专著,并曾经长期在企业一线学习、服务,主要在企业战略、市场营销、调查研究、人力资源管理、招商引资、融资担保、方案制定、信息共享、法律咨询、写作指导与服务等方面为企业提供服务。

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【转载】买官卖官”现象  

2014-11-17 09:02:17|  分类: 天下博闻 |  标签: |举报 |字号 订阅

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喻中(重庆行政学院法学部)/讨论中国的权力制约与权力监督,有一个问题不可忽视,那就是权力授受过程中的“买官卖官”现象。权力制约与权力监督的根本目标是要防止腐败,而腐败的核心问题是日渐盛行的“买官卖官”。如果“买官卖官”行为只是偶发现象,是由于个别官员道德水平低下而引起的,倒也不用花费过多的心思。但不幸的是,权力授受过程中的“买官卖官”行为恰恰是一种相当普遍的腐败现象。新近的典型例证就是2005年上半年浮出水面的两起“买官卖官”事件:一是黑龙江省绥化市委书记马德卖官案[1];二是安徽省18位县(区)委书记因卖官受贿先后被查处的事件。这两起事件经过多家媒体报导后,已引起社会各界广泛关注。[2]正是在这一背景之下,笔者感到,有必要对“买官卖官”现象作专题研究,弄清楚“买官卖官”是怎样发生的?为什么会发生这样的交易?

一、从地区差异的角度看“买官卖官”的发生

通过分析近几年披露出来的众多“买官卖官”案件,笔者发现,这类腐败案件在地区分布上呈现出一种趋势:主要集中在那些以传统产业为主的欠发达地区。无论是安徽的“18个县区”,还是黑龙江的绥化市,都属于这类地区。反之,在那些对外开放程度较高、市场经济相对发达、新兴产业相对繁荣的地区,至少从发案率来看,“买官卖官”的案件还相对较少。此外,在一些极不发达的地区,比如西藏腹地,我们也很少听到某个县委书记因“卖官”受贿被查处的事例。“买官卖官”的发案率之所以会出现这种地区分布上的不平衡,说明经济发展水平对于“买官卖官”的发生具有重要的影响。

那些市场经济相对发达、对外开放程度相对较高的地区有一些共同特征:人口流动性较大,对外交往频繁,外商投资较多,科技含量高的新兴产业发展较快等。这样的经济环境给当地人提供了较多的职业选择与获利机会,因此,通过经商获取丰厚的物质利益和较高的社会地位,从而满足内心的“成就感”,可能性比较大。很多有“想法”的人就会把心思转到“做老板”、“挣大钱”上面去;也正因为如此,官位的吸引力相对降低,目光始终盯住官位的人也相对比较少。某些职级不是太高的官位,特别是“副职”,比如县政府所属的某局副局长,虽然也蕴含一定的寻租空间和物质收益,但与商业活动所蕴含的获利机会相比较,它的优势不会那么明显,不会成为当地人“唯一最优”的选择。在这种社会条件下,权力授受过程中的官位买卖也就不会特别火爆。

但是在经济欠发达地区,人们的职业选择与获利机会要稀缺得多。比如,在众多内陆农业地区,没有多少高科技企业,商业也欠发达,鲜有外资进入,其主要产业大多是传统农业、养殖业与低技术含量的手工业。这些传统产业的利润都比较低,在市场竞争中往往处于劣势,养家糊口尚可,但发财致富则非常困难。相比之下,做官的优势就非常明显:它既有“旱涝保收”的物质回报,还有寻租空间,可以获得大量“灰色收入”。而且,在欠发达地区,做官在社会评价中所占的“权重”相当高,经商作老板所占的“权重”则低得多。比如,一个乡镇的党委书记,虽然在外面的世界看来,没有任何值得夸耀的“品级”,但在这个乡镇范围内,他就是几万人的“父母官”,他的家人、亲戚都会感到“与有荣焉”。这个乡镇的某企业主,尽管也是“食有鱼,出有车”,但一般说来他们没有官员那种“成就感”。有人或许会认为,社会评价的这种特点其实源于传统中国“官尊商贱”的遗风。这种看法有一定道理,但还不够全面。欠发达地区的人们之所以会觉得做官比经商更值得追求,主要还是因为做官的物质回报普遍高于经商收益。在欠发达地区,财富的总量有限,除了每个人的基本生活费用(比如基本工资),其他财富的绝大部分往往由政府系统控制,并且按照官员拥有权力的大小来分配。一般来说,官位越高的人,可支配的财富就越多;反之,官位越低的人可支配的财富就少。正是这种社会现实极大地刺激了人们对于官位的渴望,“弄个师长、旅长干干”的心思越来越强烈,这种心思驱赶着人们千方百计谋取官位。由于每一级政府有职有权的官位有限,而有意谋取者又太多,在供求矛盾极其尖锐的情况下,官位不可避免地成了一种价值含量极高的“稀缺商品”,于是所谓的“买官卖官”现象自然就形成了,而且蔚然成风。

但另外有一个现象不可不注意:在一些更贫困的地区,人们对于官位的购买欲望相对降低。究其原因,一方面,在更贫困的地区,人们手上的“闲钱”较少,可以用于购买官位的资金自然也不多;另一方面,在这样的地区,可供官员攫取的公共财富更加稀缺。很多同样“品级”的官位(比如乡镇长),在欠发达地区也许还能带来一定的收益,但在人口稀少、绝对贫困的地区,就只能带来很少的收益。当然,即使在这类绝对贫困的地区,也不可能彻底杜绝“买官卖官”现象。

二、从职官任期的随意性看“买官卖官”的发生

“买官卖官”的原因还可以从任职周期这一角度得到解释。

按照法律规定,任何官位,诸如市长、县长以及乡镇长,包括与这些职务同级别的党务系统官员,都有任期限定。比如,县市长5年一届,乡镇长3年一届。从规则来看,一届新的县市政府产生之后,县市政府所属各部委负责人作为本届政府的“阁员”,一经任命,也应当相对稳定。但这种任期规定仅仅是法律上的规定而已;在实践中,无论是经选举产生的官员还是由任命产生的官员,都可以随时调整。一个新任官员在任何时候都可以走马上任,一个现职官员在任何时候都可以被调离。

这种职官任期的随意性对“买官卖官”的影响主要有以下几方面。

首先,对于有意购买某官位的人来说,只要他有购买意愿,就可以与掌握授职权力的上级官员讨价还价。比如某个镇长,觉得乡镇工作比较“艰苦”,且油水不大,他可以随时出手购买一个“更好”的官位,如县财政局长。

其次,对于现职官员来说,这种职官任期的随意性构成的压力与危机感是经常性的。只要有人在觊觎他现在占据的官位,他就始终处于危险的景况之中──因为上级官员随时都可能把这个官位转卖给其他出价更高的人。在这种压力之下,现职官员为了维持官位的稳定,必须经常性地向上级“上贡”;否则,这个官位就可能被另一个出价更高的买官者拿走了。这种维持可被称为官位的“反复购买”。这种“反复购买”的间隔是多长?每次购买的花销有多大?两者均取决于这个官位的“含金量”。如果是一个含金量很高的官位(世人所谓的“肥缺”),那么,“反复购买”的间隔就比较短,每次支付的价格就比较高,而占据这个官位的人也有较高的支付能力与支付意愿;如果是一个“清水衙门”的官位──比如“县志办”(编写“县志”的机构)主任,由于这一官位的寻租空间不大,渴望这个官位的人也就相对较少,这个职务的卖方如果要让人“反复购买”这个职务,买方恐怕就只好拒绝这场游戏了──不是因为他觉悟高,而是因为得不偿失,这是一个理性的“经济人”算计之后的必然选择。

最后,这种职官任期随意化还导致了一个更严重的后果,那就是加剧了“买官卖官”行为的经常化。对于拥有官位出售权的卖官者来说,将某个官位出售一次,或许可以得到一笔贿金(比如说5万元);如果严格遵循5年一届的规则,那就意味着5年之内这个职位只能为卖官者带来5万元的收入,这对卖官者来说显然达不到收益的最大化,虽然有利于买方,但却不利于卖方。在卖方看来,更好的办法是,你花了5万元在我这里买了一个官位,但你的任职期限却是不确定的,既可以长达5年,甚至还可以长达10年,但也可能短至1个月;你任职1个月之后,我就可以“根据工作需要”调整你的职务,把你从局长调整为“副处级调研员”[3]。可以假设,如果卖方愿意,他甚至可以在5年之内,把某个官位卖到N次。不过,这仅仅是可能的次数,实际上并不是在特定期限内将某个官位出售的次数越多,卖方的收益就越高;因为,如果买方花一笔钱买下某个官位,但任职期限只有几个月甚至更短,他就没有办法收回投资。如果购买者都形成了这样的预期,就会严重地抑制他们的购买欲望,卖官者手上控制的官位就会出现“滞销”的局面,官位的销售价格就会骤然下降,这就会损害卖方的长远利益。因此,卖方作为理性的“经济人”,他也不会过于频繁地出售官位。“卖官”者的这种理性运用于实践就表现为这样的场景:上级官员出卖官位后,购买者也会经常(比如每年)付出一定费用维持官位,维持费用一般会保持在“合理预期”之内──即该官员每年可能获得的灰色收入的几分之一。

三、“买官卖官”的实质是什么?

通过上文分析可以发现,“买官卖官”过程的实质就是上下级官员之间的利益分配过程:在买卖某个官位的过程中,买卖双方通过博弈,实现了各自利益的最大化。对于这个判断,我们还可以进一步做出以下几点剖析。

首先,在官位的买卖双方之间存在着一定的交易风险。假如买方已向卖方支付了某一职位的价款,旨在购买一个镇长的职务;但结果卖方只给了一个副镇长,对买方来说,这笔买卖就“亏”了。但这还不是最大的交易风险。实际生活中,买方支付了足够的价款,卖方也信誓旦旦地表示,一定会给出一个成色十足的“好位置”,但结果可能什么位置都没有给,买方落得一个血本无归的下场,这就是买方必须承担的风险。而且,在这种交易中,卖方也面临一定的风险。比如,卖方收了很多购买人的价款,但给出的官位却很难让所有的购买人满意;这时有的购买人就可能反戈一击,比如向有关机构举报卖者的“卖官”行为。这种情况虽然较少发生,但在考虑交易风险时,却是卖方必须考虑的一个因素。

其次,交易完成后实现的收益远远大于交易风险,这是买卖双方之间的交易能够长盛不衰的原因,也是交易关系能够维持下去的因素。交易双方在试探、回应、讨价还价的过程中,共同维持着双方的利益。可以说,买卖双方的关系类似于总经理与部门经理的关系:总经理把某个部门或片区承包给部门经理,部门经理每月或每年向总经理上交一笔承包费,剩下的当然都装进了部门经理自己的钱袋了。在“买官卖官”的过程中也是这样。比如,某人花5万元向县委书记买下一个镇长的官位,这首付的5万元实际上可以理解为镇长向县委书记预付的第一笔承包费;镇长在承包(当然是和该镇书记联合承包)这个镇的过程中,必然会获得一定数额的收益,这些收益中就包括了向县委书记缴纳的第一笔承包费以及后续的若干笔承包费。交易之所以能够实现,是基于如下事实:从卖方来说,如果不通过镇长(以及镇的党委书记),县长或县委书记作为个人就收不到这笔承包费;从买方来说,镇长如果不从县委书记手中买下这个官位,他就不可能获得藉这一官位实现的寻租收入。换言之,在官位买卖过程中,双方都实现了自己的利益;大致说来,双方都“赚了”。至于赚多赚少,则取决于某个特定官位的含金量,以及该官员任期内当地的经济发展状况。

在这种“买官卖官”者双赢的交易中,究竟是谁赔了呢?是公众利益。这里所谈的公众利益又可以分为“广义的公众利益”与“狭义的公众利益”。所谓“广义的公众利益”,主要是所在地区(或行业)的公众利益。比如某个镇的镇长在其任职期间为了攫取交给县委书记的那一笔笔承包费(即初次“买官”与维持官位的费用),唯一的途径是侵夺当地的公众利益。其中最常见的情况是,在发包公共工程的时候收取建筑商返还的高额回扣。比如修一段乡村公路,本来只需要20万元,结果从帐面上向建筑商支付了50万元,多出的30万元大致就是这个镇长获得的回扣;但整个50万元都是公共财政支付的,或者是本镇所有公众集资汇聚起来的。镇长个人获得的30万元回扣就是对于公众利益的攫取。当然,“买官”者攫取公众利益的形式远远不止这一种。在诸如乡镇企业的承包或出售过程中、在处理“超计划”生育罚款的过程中、在救灾款物的发放过程中等等,都可能出现“买官”者个人对于公众利益的强制性占有。

所谓“狭义的公众利益”,主要是指“买官”者所属机构及其人员的利益。比如,一个镇政府的机关人员可能有30或50人,这个群体的共同利益主要体现为镇政府可以支配、分配的一笔财富,但由于这笔财富的支配权大多属于镇长,当他把这笔钱的一部份甚至大部分用于“买官”的时候,镇政府机关人员的利益就受到了损害。中国有一个司法用语专门指代这种情况,叫做“公款行贿”,指一个政府机构的主要负责人将其能够支配的公款挪作私人“买官”的费用。为什么在很多欠发达地区基层政府的普通公务人员收入较低?其中一个重要原因就在于,在某机构“头儿”用于买官的巨额费用中,该机构的普通公务员每个人都无可奈何地分担了其中一部分。

上述分析展示了一个事实:无论是“卖官”者还是“买官”者的私人收益,最终都来自公众利益。当然,从绝对数量上看,广义的公众利益做出的“奉献”更大一些。但是,由于这个群体绝对数量较大(比如,一个镇可能就有5万人),分摊到每个人身上的数额并不特别明显,大多数人甚至还不知情,所以没有激起公众的抵制。因此,“买官”者对于这类公众利益的攫取基本上是安全的。此外,“买官”者对于“狭义的公众利益”的占有主要体现为对机关普通公务人员利益的侵犯,一般来说也不会激起公务人员的强烈抵抗,其中原因很多。比如,下级服从上级是公务人员必须遵循的一项基本准则。侵犯公务人员利益的最大影响在于可能激起他们“取而代之”的强烈愿望。对于普通公务人员来说,努力坐到“头儿”的位置上去,不但可以有效地保障自己的利益,还有机会攫取他人的利益。这样的后果使得潜在的“买官”者队伍剧烈膨胀。由于“头儿”的位置在每个机构中都只有那么一两个(所谓“党政一把手”),这种需求方增多而供给恒定的态势也使得“卖官”者控制的官位成了越来越炙手可热的“商品”。这种恶性循环促使“买官卖官”现象更加趋于普遍性、日常化。

四、“卖官”者的“卖官”为何不可避免?

依照民主政治的理念与信条,官职代表公众向官员授予的一种处理公共事务的权力与责任,占据官位者应当体现公众的意志。但是中国的“社会主义民主政治”有别于西方的民主政治,“民主集中制”仍然是中国政治的游戏规则。在官员任免的实践中,“民主集中制”又被具体化为一整套“选人用人”制度。在现行的政治场域中,经常提到“选人用人”几个字,但人们很少反思,“选人用人”的主语是什么?应该是谁来“选人用人”?人们很少讨论这个问题,也许恰恰是因为这个问题太简单了,“选人用人”的主语就是各地方、各部门的“一把手”。比如,对于一个县来说,主要就是县委书记在“选人用人”,主要就是由他来“选择”谁担任各镇镇长、各局局长(即所谓“党管干部”的原则)。

按照这一制度的构想,县委书记掌握的“选人用人”之权并没有寻租空间,他只需要把某些符合条件的人“用”在各个官位上就行了。在这个过程中似乎不应该出现“买官卖官”现象。但是,这样的政治设想只考虑到了“用人者”这一方,没有考虑到“被用者”并非工具。用如下譬喻或许比较恰当:对于一个汽车装配工人来说,他只需按照装配工艺的流程,把一个个零件井然有序地装配到一辆汽车的正确位置上去,这项装配工作就算完成了;在这个过程中,汽车零件不会说话,也不会提出要求,更不会通过“花钱送礼”的方式主动争取占据某个关键位置。但是,“用人者”所要选择的“人”就不同了,虽然这些人的身份是“被选者、被用者”,但他们的姿态绝不是消极的,更不是被动的;相反,他们会在“选”与“用”的过程中积极地谋求“被选”、“被用”,为了实现这一目标,他们会想方设法地挤进“用人者”的视野中。由于竞争者太多,争夺“用人者”的注意力和接受程度必然会演化成为一场激烈、甚至是残酷的竞赛。尤其值得注意的是,在“被选、被用”的机率越来越小的情况下,“被选、被用”的机会就越稀缺。由于这种稀缺的机会又主要掌握在“用人者”手中,为了获得这种稀缺的“被选、被用”机会,他们就以花钱的方式向“用人者”购买这种机会。

如果“用人者”是清廉的,始终坚持“只送不卖”,似乎也可以防止“买官卖官”。但是,这样的期待是不现实的。这里不妨引证一段记者的调查报告:

“一位对马德有较深了解的知情人向本刊披露,马德任牡丹江市副市长之后,随着职务提高,接触面日渐广泛。一些人开始寻找机会接近马德。起初,逢年过节请客送礼,并未提出具体要求,只希望建立‘朋友’关系。

“据田雅芝(编者注:田是马德妻子)回忆,马德有一段时间晚上回家不敢开灯──‘灯一亮,上门送礼的人就排着队了’。开始他们不开门或者干脆躲出去。后来有人劝说:‘你们不食人间烟火怎么地?送上门来的再不要,人家会以为你们不信任他。这不把人都推到别人那去了吗?你看人家每天又吃又喝又按摩的……你们这样不成光杆司令,工作怎么干?能干长吗?’

“‘后来马德就和我说,以后再来人送东西,送钱,你就先收下吧。......不收,等于把人推出去,马德的政权没法巩固。’”[4]

这段资料展示了这样一种官场生态:“用人者”即使主动拒收也不行,因为这会把人推到别人那里去,“用人者”就会成为光杆司令,工作不好干,也干不长。“用人者”面临的困窘是,要守住“用人者”的地位,就不能没有追随者、支持者、拥护者。然而,别人之所以追随你、支持你、拥护你,是因为你信任他们,或者说他们觉得已经获得了你的信任;他们认为,你和他们已经构成了一个利益公共体。利益共同体的基本特征是利益共享、风险共担。比如,我送给你一笔钱,你给我安排一个官位,这就实现了利益上的交换;如果我不向你送钱,或你不收我送的钱,即使你给我安排了一个官位,我也不会觉得我们是一个利益共同体,我会认为你这是在公事公办──既然我们是公事公办的关系,那么,当我有一点越规行为的时候(这几乎是不可避免的),你也会对我公事公办,比如撤我的职等等,这样一来,我就没有安全感。因此,即使你“免费”给我安排了一个职务,我也不属于你的追随者;相反,如果你的同僚或“政敌”更愿意信任我的话,我会更多地支持、追随他。

可见,“买官”者花钱“买官”的目的,除了买到某个官位之外,还想买到“安全感”、“被信任感”、“被接受感”等等,这既是“买官”者“被选被用”的前提条件,同时也有利于保障“买官”者的长远利益。

“用人者”如果不“卖官”,不但不能实现自身经济利益的最大化,同时也不能实现其政治利益(政治支持率、政治服从程度等等)的最大化,相反,通过“卖官”,反而能够实现多种利益的最大化。在这种制度环境下,要求“用人者”不“卖官”是不现实的。

五、禁止“买官卖官”的党纪法规为何失灵?

中国政府并非不知道权力授受过程中的“买官卖官”现象严重,专门针对“买官卖官”的党纪法规堪称叠床架屋,但这些规则基本上都失灵了。这个问题比较复杂,可以大致作如下解释:

首先,这些党纪法规形成的制度仅仅只是形式上的制度,比如,“民主推荐”制度、“集体讨论”制度、“任前公示”制度等等。这套形式上的制度之所以不能有效防止“买官卖官”现象的盛行,其根本原因在于:“民主推荐”之后还得过“党政一把手”这一关;“集体讨论”之后还是要让“一把手”最后来拍板;“任前公示”过程中即使有人提出了异议,是否采纳这些异议最后也只能由“一把手”来定夺。这就是说,无论程序如何严密,只要“选人者”还是那个“用人者”,只要“用”谁“不用”谁还是由那个“用人者”最后说了算,那么,无论有多少规则,恐怕都难以禁止权力授受过程中的“买官卖官”活动。

其次,现有的制度设计没有斩断“用人”者与“被用”者之间的利益交换关系。只要“买官”者还能把金钱交到“卖官”者手上,只要“卖官”者还能决定“任用”谁,就意味着双方的利益交换渠道是通畅的。然而,现在的正式规则体系恰恰不能禁止上述情况的发生。在当代西方政治学理论中,杜鲁门等人发展出了一套“利益集团”的理论,按照这套理论提供的解释框架,“买官卖官”的交易双方就构成了一个利益集团,他们具有维护本集团利益的强烈动机。当禁止“买官卖官”的规则既由这个利益集团制定,又由这个利益集团来执行和监督时,这套规则的实际效果如何,则不问可知。

笔者认为,禁止“买官卖官”确实离不开规则,但规则的制定者首先得超越于利益集团之外;其次,规则本身必须针对问题的症结。现行的正式规则体系的失灵,就在于没有做到这两点。

六、遏制“买官卖官”交易的思考

分析了“为什么买官卖官”这个问题后,笔者还想就遏制“买官卖官”的问题提一点看法。本文是针对“遏制”而不是“禁止”“买官卖官”,因为绝对的禁止是不大可能的。但是,使“买官卖官”成为一种例外,而不是一种常态,还是有可能的。在具体的技术层面上,需要解决的焦点问题不在于“买官”行为,而在于“卖官”行为。因为,“买官”者自愿把自己的财富送给某个人,这大概是任何法律制度都管不住的。因此,不能把重心放在“买官”者这一边。遏制“买官卖官”的关键,还在于根除“卖官”者随意出售官位的权力。当“卖官”者已经不能最终决定“选谁、用谁”,那么“卖官者”这种角色其实就已经不复存在,而“买官卖官”的交易自然也就无疾而终了。

从人类目前的政治经验来看,要消除“卖官”者这种角色,唯一的出路也许就在于把“用人制”改为选举制,即尽可能扩大选举人的范围,让选举人在两个或两个以上的候选人中选择一个候选人。如果某个侯选人能最大限度地促进整个选举人群体的利益,如果他能获得整个选举人群体的信任,他就必然能够赢得更多的选票,从而获得他期望的某个官位。在这种情况下,即使鼓励他向某个“一把手”行贿“买官”,他大概也不愿意再做出这种愚蠢的举动。在很多实行选举制的国家和地区,为什么极少听到“买官卖官”的案例,原因就在这里。

【注释】 [1]参见朱雨晨、孙展的“马德‘官市’”,载《中国新闻周刊》2005年第13期(2005年4月11日)。[2]代表性的议论可参见周振鹤的“县委书记的胆量为何这么大”,载《新京报》2005年6月25日,以及吴思的“官职交易的机制反思”,载《中国新闻周刊》2005年第13期(2005年4月11日)。[3]在当前,这种情况叫“改非”,即从领导职务改为非领导职务、但“级别”保留;上级官员把下级官员“改非”是不需要任何理由的,若下级官员坚持要求得到一个理由,那就是“工作需要”。[4]出处同注[1]。 《当代中国研究》 [2006年] [第1期(总第92期

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