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关于我

国内知名重点大学法学硕士,曾经长期从事经济体制改革、金融证券监管、融资担保、扭亏增盈、生产运行、机关文秘等方面工作,发表了大量经济学论文和专著,并曾经长期在企业一线学习、服务,主要在企业战略、市场营销、调查研究、人力资源管理、招商引资、融资担保、方案制定、信息共享、法律咨询、写作指导与服务等方面为企业提供服务。

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苏州市投融资体制改革初探[转]  

2013-10-31 08:47:05|  分类: 天下博闻 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  改革开放以来,我市固定资产投资对地区经济社会快速发展起到了有力的推动作用,通过投融资体制改革的不断实践,项目投融资活动的市场化、社会化程度有所提高,已初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、项目管理多层次、建设方式多形式的投资新格局。

    一、我市在投融资体制改革方面的探索与实践

    近年来,我市认真贯彻国家、省有关投融资体制改革的若干政策措施,围绕政府职能转变,积极落实投资法人责任制、项目资本金制度,以及工程招投标制、监理制和合同制,在投融资体制改革方面作了有益的探索和大量的实践。

    (一)实现基础设施建设投资多元化。继苏嘉杭高速公路在全省率先实行地方控股的股份制投融资方式后,目前苏州绕城高速公路、天然气管网、轨道交通等重大基础设施项目建设都采取多元化的公司制运作模式。

    (二)加快城市建设管理体制改革。在推进城市化过程中,政府增强经营城市的理念,组建了苏州城市建设投资发展有限公司,苏州水务投资公司、苏州园林绿化投资公司,提高了城市建设投融资能力。

    (三)推动城市土地使用制度改革。政府对经营性土地使用权实行招标拍卖,加强对一级土地市场的垄断,以及对房地产开发总量与结构的调控,为城市建设提供重要的资金来源。

    (四)盘活公有资产存量。政府在原来工业局和控股公司(集团)的基础上,通过资产重组和整合,成立苏州工业投资有限公司,加强了资本经营和产业结构调整的力度。

    (五)探索体育事业产业化。政府通过注入一部分财力资金,组建苏州市体育发展投资公司,建成市体育中心,从筹建、融资、建设、运营等各个环节,努力实现产业化运作。

    (六)进一步简政放权。政府取消和下放了部分项目审批权限,建立了市行政服务中心,实行“一站式”服务,直一步提高政府机关办事效率,加快投资项目审批制度改革。

    我市投资融管理工作取得了一定的成绩,但从总体上看,现行投融资体制还存在一些问题,如传统的行政审批的模式对企业投资直接干涉过多,政府投资项目的决策体系与管理制度不健全,民间投资领域比较狭窄,社会融资渠道不够通畅,项目市场化运营程度不高等。当前在建立社会主义市场经济体制过程中,面对经济国际化不断发展和加入世贸组织的新形势,迫切需要加快政府职能转变,深化投融资体制改革。

    二、近期兄弟城市在投融资体制改革方面的经验和做法

    改革开放以来,许多城市在投融资体制改革方面进行了大胆的实践和探索,积累了不少先进经验和成功做法,已取得良好的成效,值得我市学习和借鉴。

    (一)制定投融资政策法规,规范各类投资行为。

    为规范政府投资项目管理,建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序,保证工程质量,提高投资效益,2000年3月3日深圳市人大通过并公布《深圳市政府投资项目管理条例》。《条例》明确了政府投资项目的定义及原则;规定了政府投资项目的立项、计划、建设管理的程序和要求;强化了人大对政府投资项目的监督,以及政府投资项目管理的法律责任。《深圳市政府投资项目管理条例》是全国第一部地方性政府投资管理法规。去年11月深圳市政府又推出了《深化投融资体制改革指导意见》,系统地提出了投融资体制改革的目标与原则,界定了各类投资主体的投资领域,明确了各类投资项目的责任主体,力求建立新型投融资体制,广泛筹集建设资金。深圳市投融资体制改革的实践经验,对于我市进行的投融资体制改革具有重要的现实意义。

    (二)简化项目行政审批,实行非政府投资项目登记备案制度。

    为加快投融资体制和项目审批制度改革,山东省在2002年3月22日下发了《山东省基本建设项目登记备案暂行办法》。《暂行办法》规定:凡在本省行政区域内的企业,在竞争性领域用自有资金、金融机构贷款和通过市场融资进行建设的生产经营性和生活福利性项目,企业做出投资决策后,均可由企业法人到项目登记备案机关直接办理登记备案手续。实行登记备案,即取消立项和可行性研究报告的审批,以项目登记备案证明取代相关的审批文件。北京市计委在2002年6月5日印发了《北京市非政府投资项目计划审批管理实施办法》。《实施办法》指出:除国家有特殊规定的以外,计划部门不再对非政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告和年度开工计划进行审批,改为登记备案。山东、北京等地项目登记备案办法,为我市今后对非政府投资项目实行项目登记备案提供了借鉴经验。

    (三)加大基础设施招商引资力度,广泛吸引社会资本。

    在市场经济条件下如何充分发挥市场机制作用,为地方项目筹集建设资金是各地普遍关心的问题。北京市政府在2000年9月批转了市计委《关于对经营性市基础设施项目实行回报补偿意见》,采取招标等方式选择经营性基础设施项目的投资者,实行经营性基础设施项目投资主体的多元化,并建立补偿资金、提供开发土地补偿、特许经营权补偿和为投资者提供投融资协调服务等方式保证投资者的投资收益。大连市政府在2002年6月印发了《大连市公共基础设施和公益事业投融资体制改革实施意见》,通过放宽投资领域,加大启动社会投资的力度;培育投资主体,拓宽投融资渠道;规范政府投资行为,简化行政审批程序等,以实现各类投资主体投融资行为规范,投融资渠道畅通,审批制度完善,相关的法规政策配套,企业投资决策自主,政府投资职能与运作方式合理,中介服务规范,信用担保健全,初步形成有利于资本要素合理流动的市场环境。上海市经过多年的投融资体制改革和探索,业已形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制。上海市通过转让经营权和推出信托计划,扩大社会投资。上个世纪90年代中期,上海将南浦、杨浦、徐浦3座大桥和沪嘉公路、打浦路隧道20年的专营权以及延安东路隧道30年的专营权转让给香港中信泰富集团;之后,又把内环高架35%的专营权作价6亿元,转让给“上海实业”。今年春季,上海城市建设投资公司将“上海路桥”99.35%的股权转让给民企-福禧投资控股有限公司,以30年的特许经营权,集聚了32亿元的民间资本。此外,上海市还推出了“新上海国际金融大厦资金信托计划”、“上海外环隧道项目资金信托计划”,以及“上海磁浮交通项目股权信托收益权投资计划”等信托产品,上海市政府为民间资本“开渠”,舍得让利于民的做法值得我们学习。

    (四)加强重点项目管理,提高政府效能和诚信。

    各地政府都把加强重点项目建设作为政府取信于民的民心工程,并制定了若干政策措施,突出重点、保证重点、落实重点。如青岛市政府在2001年4月印发了《青岛市重点建设项目管理实施意见》,要求对经济、社会和环境有重大影响的城市基础设施和社会公益设施等重点建设项目实行决策听证和项目公示,重点建设项目及其年度计划由市政府公布,实行目标责任制,并列入市政府部门行政效能考核的内容。2001年5月青岛市政府下发了《青岛市重点建设项目目标责任制考核工作的意见》。规定了目标设置、考核内容、考核标准、考核办法以及激励与约束等内容,把重点建设项目管理纳入规范化、制度化轨道。

    (五)建立投资信息平台,实行项目网上审批。

《北京投资平台》是由北京市计委承办的投资专业网站,它开设了投资动态、招商项目、优惠政策、项目审批、咨询服务和招标投标等栏目,倍受投资者青睐,现已成为北京奥组委指定的奥运会建设项目法人招标信息发布网站。今年9月,北京市电子政务网上审批试点全面竣工,在线服务平台现已正式开通。开设的《北京市投资项目审批平台》为项目单位提供了审批流程查询、网上申报、查询审批进度、问题解答和问题反映等功能,同时它拥有强大的联合办公功能、各审批部门之间实现了项目信息、审批信息的共享和网上交换。今年6月,深圳市计划局与深圳大学863课题组联合开发《深圳市计划局项目申报系统》正式运行,实现了固定资产投资及项目计划报盘管理系统信息化。

    四、明确政府管理定位、深化我市投融资体制改革的几点建议。

    为加快我市投资融体制改革步伐,转变政府投资职能,提出以下几点建议。

    (一)制订改革目标,确立改革原则。

    根据国家、省投融资体制改革总体目标和近期指导意见,结合苏州实际,我市投融资体制改革的目标是:适应社会主义市场经济发展要求,发挥我市开放型经济优势,实现投资主体多元化、融资渠道市场化、投资决策程序化、项目管理专业化、中介服务社会化,逐步形成投资主体自主决策、银行独立审贷、政府指导协调的符合市场经济要求和国际规范的新型投融资体制。

    为实现这一目标,我市投融资体制改革应按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则,充分发挥市场对投融资活动的调节作用;减少和简化行政审批,落实企业投资自主权;规范政府投资管理,提高政府投资的市场化、社会化运作程度;完善投融资宏观调控,营造有利于投融资要素合理流动的市场环境;鼓励公平竞争,依法保护各类投资者利益和公众利益。

    (二)界定各类投资领域,明确投资主体责任。

    按照固定资产投资在市场经济中的作用及盈利程度,合理划分各类投资性质和主要投资范围,因而确定不同的投资主体和投资行为。

     1、政府非经营性投资的主要领域。政府非经营性投资领域以非经营性基础设施项目、非经营性社会事业项目和重大高新技术项目为主,主要集中在教育、文化、卫生、体育、民政以及高新技术研发、环境保护、市政建设、防洪排涝、河道整治等领域。

    政府对非经营性基础设施项目和教、科、文、卫、体等非经营性社会事业项目的投资,除有特殊要求的工程外,其建设实施均应逐步转向专业化运作和管理,试行项目“代建制”,即项目的使用单位和建设单位分离,由投资主管部门或授权单位,在核定建设内容、标准和政府出资额、补贴标准后,委托招投标机构用招标方式择优选定工程承建商,中标的工程承建商按照工程承包合同组织建设活动。项目建成并经政府组织验收合格后,用“交钥匙”方式移交给使用单位运营管理或通过竞争方式确定运行商。这样,有利于克服以往建设主体和使用主体合一、缺乏内在投资约束机制的现象。

     2、政府经营性投资的主要领域。政府经营性投资以带动社会资本投资为目的,仅限于社会需要但民间资本和外资等社会资本不愿或无力投资的经营性基础设施项目、经营性社会事业项目和需要政府以战略投资者角色支持的重大高新技术项目等领域。

    政府对经营性投资项目主要通过授权的投资机构确立项目法人,即授权国有资产经营公司(投资管理公司)或专业投资公司作为投资主体。今后政府投资应加强投资导向和资金引导,逐步从能源、交通运输、城市基础设施项目,以及高新技术产业、建筑业和商贸、旅游等社会资本有投资意愿的领域中退出,鼓励其他经济成份投资参股,以实现政府投资的放大效应。

     3、社会资本投资的主要领域。社会投资主要是指源于民间资本和外资等渠道的非政府投资。除涉及国家和地区安全的项目外,其他领域一律向社会资本开放。

    打破地区、行业、所有制和内外资界限,全方位开放经营性基础设施和经营性社会事业领域。高速公路、港口、轨道交通、自来水供应、污水处理、垃圾处理等基础设施项目和经营性社会事业项目要全面实行投资开放政策,实现投资主体多元化和融资渠道市场化。对于有收费来源的基础设施项目,采取向社会招投标,吸引各类投资主体参与。对于短期效益不明显、中长期效益较稳定、投资规模大、其他社会资本全面介入有困难的重点项目,采取投资与运营适当分离、专项资金补贴、土地补偿、以及其他优惠政策,吸引新的投资和运营主体。

    打破垄断,鼓励竞争。给予民间资本、外资等社会资本平等的地位,在投资机会和条件、要素供给等方面消除人为壁垒,鼓励各类资本通过参股、收购、兼并等方式参与国有企业改制、事业单位公司化进程,加快现代企业发展。

    (三)开拓融资渠道,加强资本经营。

     1、大力开拓投融资渠道。一是充分发挥股票市场的融资功能。推进企业股份制改革和规范化运作,积极创造条件,争取更多的企业在国内外证券市场上市,筹集建设资金;有效利用上市公司的配股权和“壳资源”,将优质资产置换到上市公司,增强企业再融资的能力。二是积极扩大企业债券发行规模。鼓励部分经济效益和市场前景较好的企业在国内外发行债券;继续争取发行可转换债券项目,增强企业投资能力。积极创造条件设立创办创业投资公司和创业投资基金,完善创业(风险)投资机制,促进产业升级。三是充分发挥信托投资公司的作用,积极推出基础设施项目资金信托计划,拓宽居民储蓄向投资转化的渠道。四是深化城市土地使用制度改革,继续搞好土地使用权的有偿出让,加大土地招标拍卖力度,筹集更多的土地开发基金,壮大政府支持基础设施建设和改善投资环境的财力。五是进一步发挥各类商业银行的金融服务作用。建立建设资金需求信息发布制度,加强银企合作,为重点项目提供融资便利。各类商业银行要加强固定资产投资贷款的评审工作,完善贷款自主决策制度,为各类投资主体提供良好金融服务。六是积极争取国家政策性贷款。扩大利用国家开发银行等政策性银行的信贷资金,促进我市高新技术产业、传统优势产业、基础设施、进出口项目和"三高"农业的发展,扩展我市产业升级的资金渠道。七是广泛吸收国际金融市场的信贷资金。合理利用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款和外国政府优惠贷款,进一步改善生态环境,提升中心城市功能。

     2、大胆探索新型融资方式。一是鼓励采用特许经营权转让、资产经营转让、收费权转让、资产证券化以及股权转让和出售等多种方式,盘活存量资产,筹集建设资金。二是充分采用BOT融资方式,为新建大型基础设施项目筹集资金。对一些大型基础设施项目,如高速公路、电厂、水厂、污水处理厂等,通过采用“建设-运营-移交”的形式,引入其他社会资本投资建设,政府允许投资者享有一定时期内的专营权,并享受经营收益,专营期届满后,政府无偿收回经营权。三是积极推进TOT融资方式,通过转让大型基础设施项目的经营权筹集资金。通过“转让-运营-移交”的形式,政府将已建成的某些大型基础设施项目(如污水处理设施)作价后转让给其他社会资本,政府以收回的投资进行新的项目建设,受让方在一定时期内享有专营权,期满后无偿将经营权移交给政府。

     3、积极探索社会事业投资与运营新方式。一是对有投资效益的社会事业项目,政府可将财政资金和单位自筹资金作为项目的资本金,按照公司法组建项目公司,由项目公司负责融资、建设、经营与管理。二是筹建社会事业建设投资公司,以重大社会事业项目和重点行业为基础,将财政专项资金、资产存量进行优化整合,政府委托资产经营,具备资本运作及直接融资的职能,以确保有稳定的资金来源和资产的保值增值。三是实行教育投资多元化,调动社会各方面投资教育的积极性。四是建立多层次、多形式的医疗服务体制,鼓励民间资本和外商等社会资本参与医疗机构建设。五是体育场馆、会议(展览)中心以及其他公共设施可通过竞争确定运营主体,降低管理成本。六是培育社会化服务的工程建设承包公司,对于一些具备基建管理力量的单位,可建立公司化运作的总承包公司,逐步成为综合性或专业性的总承包公司,公平参与市场竞争。

    (四)规范政府投资管理,健全投资中介服务体系。

     1、实行项目分类管理。今后政府主要对政府投资项目进行审批,对非政府投资项目将逐步取消审批,改为登记备案。同时政府要加强投资动态分析监测与协调服务,建立投资信息发布制度,利用报刊、电视、互联网等各类媒体,向社会发布投资信息和引资政策。此外要建立电子政务信息平台,努力开展互联审批及网上申报、咨询、查询等服务。

     2、加快建立政府投资决策咨询制度和建设责任制度。对于达到一定数额的政府投资项目,引入公众参与和专家评议制度,避免投资失误,提高政府投资的科学化、民主化、法制化水平。严格执行基本建设程序,认真做好前期准备工作,坚持先勘察、后设计、再施工,避免仓促上马。政府有关部门、建设单位和个人在其职责范围内对项目决策和实施承担责任。 

     3、强化政府投资项目审计监管。严格实行政府投资项目的预算、期中(含现场签证、设计变更和建设资金使用)、决算全过程跟踪审计,进一步规范建筑市场,保障建设资金的合法使用,合理控制工程造价,提高投资效益。

     4、认真落实各项建设管理制度。严格执行资质管理、招投标、合同管理、项目后评价等建设管理制度。建立和完善优胜劣汰的机制,使参与政府工程的勘察、设计、施工、监理等企业具有较高的素质,淘汰不合格企业,保证工程质量;政府投资项目在勘察、设计、施工、监理、设备与材料采购等环节均须依法进行招投标和签订合同;实行投资项目后评价制度,由独立机构对已交付使用的项目提出评估与审计报告。

     5、建立新型政府资助管理体制。政府对无法达到自负盈亏的项目可实行政府资助制度,并对各类政府资助的种类、数量、申请方式、申请条件和评审程序进行公开,对获得资助和补贴的项目实行跟踪评价制和项目审计制;改革部分政府专项资金、补贴的下达方式,实行项目招投标制、专家同行评议评审制等方式,使政府专项资金、补贴资金的投入更具公平性和竞争性。

     6、加强固定资产投资统计工作。各级统计部门要适应在市场经济条件下投资领域出现的新情况,不断改进统计方法,建立科学、系统、完整的统计制度,及时、准确、全面地反映全市全社会固定资产投资情况。

     7、充分发挥社会中介机构在投融资中的作用。逐步将政府有关部门承担设计、勘察、监理、咨询、评估等业务的机构剥离出来,实行政企分开,企业化经营,独立核算,自负盈亏。鼓励各种投资中介机构按合伙制和股份制原则组建法人,增加市场竞争力。

    投融资体制改革涉及面广、政策性,牵涉到各方利益关系,为加强对我市投资融体制改革的组织领导,建议市政府建立苏州市深化投融资体制改革领导小组,由市长挂帅,市有关部门参加。通过制定我市投融资体制改革总体方案,进一步完善我市固定资产投资管理办法和改革配套政策,近期要在改革社会事业重大项目投融资模式、切实转变政府投资管理职能;加大基础设施招商引资力度,广泛吸引民间投资;进一步简政放权,加强政府的宏观指导和协调等方面求突破,力争抓出成效,以全面推动我市投融资体制改革。

注:本文获2002年苏州市计委系统优秀调研成果三等奖

作者:苏州市计委课题组 
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