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国内知名重点大学法学硕士,曾经长期从事经济体制改革、金融证券监管、融资担保、扭亏增盈、生产运行、机关文秘等方面工作,发表了大量经济学论文和专著,并曾经长期在企业一线学习、服务,主要在企业战略、市场营销、调查研究、人力资源管理、招商引资、融资担保、方案制定、信息共享、法律咨询、写作指导与服务等方面为企业提供服务。

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转变政府职能是推进行政管理体制改革的关键[转]  

2013-10-31 08:32:33|  分类: 战略策略 |  标签: |举报 |字号 订阅

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王 继 荣

【内容摘要】 我国行政管理体制中长期存在的效率低下、成本居高、职能错位、职责不清、官僚主义、消极腐败等现象已经成为经济发展和社会进步的障碍,因此,当前推进行政管理体制改革的首要任务是尽快实现政府职能的转变。

【关键词】 行政管理体制,政府职能,转变

“ 十一五 ” 规划《建议》中将行政管理体制改革置于整个体制改革的首要位置,是党中央做出的具有重大战略意义的决策,这一决策不仅是我国经济基础的历史性变革对上层建筑提出的客观要求,而且是从根本上排除阻碍社会主义市场经济健康发展的必然举措。随着改革的深入推进,我国行政管理体制中长期存在的效率低下、成本居高、职能错位、职责不清、官僚主义、消极腐败等现象已经成为经济发展和社会进步的痼疾和顽症,如不能在行政管理体制改革上取得实质性的突破,必将极大地消解经济和社会改革所取得的成就,进一步激化各种社会矛盾。笔者认为,当前推进行政管理体制改革的首要任务是尽快实现政府职能的转变。

一、政府职能错位是行政管理体制的突出问题

社会主义市场经济条件下,政府的基本职能主要是:①经济调节,即通过对社会总需求和总供给的总量调控,促进经济结构调整和优化,保持经济持续协调健康发展;②市场监管,即依法对市场主体及其行为进行监督和管理,维护公平竞争的市场秩序,形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系;③社会管理,即通过制定社会政策和法规,依法维护社会公正、社会秩序和社会稳定;④公共服务,即加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息,为社会公众提供优质高效的公共产品和服务。转变政府职能,就是要以上述四大职能重新定位和规范政府的行政行为与行政责任,使政府真正成为经济活动的调节者;市场秩序的维护者;社会管理的责任者;公共服务的提供者。将计划经济下的管制型政府改造成市场经济下的服务型政府。

(一)政府行政管理的现状与问题

市场经济下政府职能的上述定位,既为我们构建了政府职能的目标模式,又提供了评价转轨期政府职能状况的客观标准。通过对比,可以发现由于原来计划经济固有模式的影响,我国政府在公共管理职能方面存在着很多错位现象。

1.政府职能的越位

政府职能的越位表现在政府对许多本该由市场解决的问题加以干预,也就是管了许多不该管的事。突出表现在,政府过多参与本应由社会生产和提供的私人产品以及政府直接干预企业。

1) 政府过多参与私人产品的生产和提供。

私人产品不具有市场缺陷,因而由市场提供私人产品可以充分实现效率,政府本不应干预。而我国长期沿袭计划经济体制的做法,政府对大量私人产品给予补贴甚至免费提供。这种过多参与私人产品的生产和提供的做法,既影响了市场机制的有效作用,有损资源配置的效率,也消耗了政府大量的财力,妨碍了其正常职能的发挥。

2) 政企不分,政资不分。

"政企分开"的思路早已确立,但实践中并没有真正实现,政府的行政权力在很大程度上替代了企业的经济权力。首先,政府动用公共财政主导或参与盈利性投资项目建设,影响并损害了企业的市场主体地位和经济效益;其次,政府按行业设置主管部门,这些主管部门既无项目又无资金,凭借权力以各种方式向企业收费或向企业转嫁政府的财政亏空;其三,政资不分,企业经营和产权交易不是按照市场规则,而是按照政府主管部门的意志行事。事实证明,政府过多地直接或间接干预国有资产的运营和增值,会扭曲市场机制的有效运转。

2.政府职能的缺位

政府一方面介入了市场有效的领域,另一方面对自身职能范围内的一些工作没有完全尽到责任,出现了职能缺位现象。主要表现在公共产品、宏观调控和社会保障三个方面。

1)政府提供公共产品的缺位。

公共产品是政府弥补市场缺陷的核心领域,政府通过提供公共产品满足社会的公共需求,从而提高社会福利水平。然而,目前我国各级政府囿于财力不足,却不能提供较为充分的公共产品来满足社会需要。首先,政府对义务教育和医疗保障投入严重不足,加重了公众就医和教育的经济负担;其次,政府对公共基础设施的投入占财政支出的比重呈急剧下降趋势,导致公共基础设施建设滞后,增加了公众的生活成本;第三,法律法规是政府向公民提供的重要公共产品之一,目前由于政府职能在提供健全的法律法规体系方面的缺位,是造成无法可依、有法不依、执法不严、违法不纠现象的重要原因之一;第四,由于政府对自然资源和环境保护认识的不到位和财政投入的严重不足而导致的环境恶化和生态失衡,已成为经济社会可持续发展面临的严峻问题。

2)宏观经济调控的政府缺位。

在社会转轨期,我国政府仍然承担着主要依靠经济手段与政策措施管理和调控宏观经济运行的重要职能,但目前这一职能无论从制度设计、机制选择、实施规程、作用形式等诸方面仍在探索和实验阶段。特别是作为主要调控手段的财政政策和货币政策,还缺乏发挥其应有作用的有效途径和机制。突出的表现:一是财政支出的结构不合理,政府用于农业、基础产业、支柱产业的投资较少,难以对这些产业通过财政倾斜而实行有效的保护和积极地推动;二是货币政策的调控能力较弱,由于我国金融体制改革的相对滞后,金融行业的违规操作和无序竞争,严重弱化了政府的金融监管职能,使政府很难将货币政策与财政政策协调配合,共同发挥其宏观经济调控的作用,从而影响了政府稳定经济职能的有效发挥。

3)健全社会保障的政府缺位。

转轨时期政府的社会保障体系不健全,收入再分配职能缺位。主要表现在:一是社会保障的覆盖面窄影响了收入公平目标的实现;二是社会保险制度不完善,没有形成完整的保险体系,现在的保险资金基本上由国家和企业承担,个人保险意识较差,不利于形成合理的运行机制;三是社会救济资金不足。贫困不可能也不应该完全依赖捐助来解决,而政府社会保障职能的缺位,使部分社会成员的基本生活水平无法保证,贫富差距悬殊;四是社会保障基金运作效益不佳。由于投资渠道单一,又缺乏有效的管理,相当一部分社会保障基金无法实现保值增值,使得社会保险制度缺乏必需的财力保证,很难规范运作。

3.政府机构间职能交错

政府职能范围不清,造成了越位和缺位;而机构间职能划分不合理,又导致职位交叉重叠。主要体现在以下两方面:

1) 职能分割,多家分管。

政府的许多职能,没有一个统一的机构集中管理,而是分割成若干部分,由多家机构分管,一方面增加了管理成本,造成机构膨胀,同时还造成大量内耗,更为严重的是责权不明确,出了问题,机构间互相推诿,出现管理真空,降低了行政效率。

2) 机构并立,职能重叠。

我国的行政机构设置缺乏统一的原则,既按行业设置,又按部门设置,甚至按地域设置、按产品设置,在职能范围上必然产生交叉重叠,齐抓共管,政出多门,使政府的工作极不规范。

4.转型期地方政府角色的错位。

由于目前我国正处于从计划经济向市场经济、从传统社会向现代社会的转型期,地方政府的角色"错位"表现的更为突出。

1)在中央政府向地方政府分权的过程中,地方政府存在着角色上的"错位"。市场经济条件下,中央政府起着双重作用:一方面既要弥补市场缺陷,又要校正市场不足;另一方面要促进市场体系的发育、完善,健全市场机制,从而成为区域创新中市场的保护伞和推动器。中央政府的上述双重作用主要是通过政府的宏观调控职能实现的。而地方政府由于其与中央政府在行政目标、政绩评价、行为趋向上的不完全一致性,在对待中央政府的某些宏观调控政策上具有明显消极对抗性。正是地方政府的反宏观调控行为导致了经济的地方割据,阻碍了区域内部的整合以及区域与区域之间的协调。地方政府的反宏观调控行为又往往与地方保护主义相结合,前者从纵向上对经济权限进行割据,后者在横向上对区域市场进行分割,它们都具有经济与行政权力相结合的特征。在市场不发育的情况下,如果地方政府权力过大,就会导致其行为的失范,使市场经济变为"权力经济"。

2)地方政府与中央政府在宏观调控上的二元博弈,也是造成地方政府角色"错位"的重要原因。一方面,地方政府通过"上有政策下有对策"的办法使自己在区域竞争中获得利益;另一方面,地方政府通过 "讨价还价"的办法,迫使中央政府在投资与政策上极力向本地利益倾斜,从而曲解、变通甚至阻隔中央的宏观调控政策,使中央宏观政策在地区实施过程中受到一定阻碍。

3)由于地方政府和企业、市场在分工上的模糊,使地方政府的行政职能发生"错位"。

一是职责内外角色"错位"。在市场经济条件下,政府、企业、市场和社会对经济发展承担着不同的分工,发挥着不同的作用。但实际操作上,地方政府以"全能者"的身份出现在市场经济中,涉足了企业、市场、社会的职责管理范围,管了许多不该由政府管、而且管不了、也管不好的事情。

二是主次角色"错位"。按照市场经济发展的要求,政府应当侧重于抓大事、要事,侧重于宏观调控,但实际操作上,本应属于政府职能的规划、调控、监督角色却过弱,而执行的角色却过重。对重复建设、短期行为、企业负盈不负亏等现象缺乏有力的监督制约,却热衷于直接管钱、管物、管项目,把大量的时间和精力放在了日常事务上。

三是新旧体制的角色"错位"。市场经济新体制要求现代政府在管理社会经济活动中,应采用市场经济的新办法来管理经济和社会事务。但在实际生活中,一些地方政府的领导基本上靠拍脑袋决策,靠开会发公文、靠号召部署工作,靠检查推进落实,实际上仍然沿袭了过去计划经济的模式,而并非实施市场经济的管理模式。

(二)政府职能转变的难点、目标与任务

从我国的现实情况看,目前实现政府职能转变的难点主要有:一是进一步削减和规范政府的行政审批权问题;二是强化政府宏观调控与监督职能问题;三是全面提升社会管理和公共服务能力问题;四是尽快改善政府机构设置不合理的问题;五是政府政绩考核制度不够科学的问题。

转变政府职能的目标与任务,就是按照 “ 经济调节、市场监管、社会管理、公共服务 ” 的要求,合理界定政府在市场经济活动中的职责范围,积极推进政企分开、政事分开以及政府与中介组织的分开。在抓好经济调节和市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务。大力创新政府管理方式,使直接干预微观经济活动过多的局面得到根本改观。

二、转变政府职能的构想与建议

(一)减少行政层次,精简行政机构

行政管理体制改革不是单纯地精简机构和人员,而应按照十六大提出的 “ 精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调 ” 的要求,由过去主要注重外延式改革转向内涵式改革,建立一个适应社会主义市场经济和民主政治需要的,符合现代化管理要求的,具有中国特色的,功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。

为了打造一个决策、执行、监督行政三分制的全新的政府行政管理体制,应对一些政府部门进行撤并和调整,设置若干个决策局、执行局和监督局。在这方面,深圳市进行了有益的尝试,其做法是:决策部门以发展规划局为主,数量少而精,只有决策权而没有执行权;执行部门在现有的政府职能部门的基础上划转决策职能和一部分监督职能,调整、合并职能相近部门后设立,只有执行权而没有决策权;审计局和监察局作为监督部门,专司监督职能,只有监督权,没有决策和执行权。原则上,每件事都要经过决策、执行、监督三个程序,不能由一个部门一包到底,但在决策、执行、监督的每一个阶段又只能由一个部门负责,不搞职能交叉,多头管理。

通过重新定位政府的职能,缩小政府行政范围,把政府不该管、也管不了、管不好的事交给市场,使政府从全知全能转变为有限责任,从权威命令转变为科学决策,从人治管理转变为依法行政,从传统部门利益型政府转变为现代公共服务型政府。

(二)规范行政审批,优化公共服务

行政审批制度是现代国家最重要的政府规制手段之一,对于克服市场失灵、维护社会秩序具有积极作用,但设置过度则有导致经济社会失去活力的危险。我们在充分运用行政审批这一行政管理手段的同时,必须对行政审批进行规范,并根据社会的发展需要,调整行政审批的范围,重点是大幅取消不必要的审批制度,同时对于行政审批的程序加以严格规范。2003年全国人大常委会通过了《行政许可法》,并自2004年开始实施,这部法律确立了一系列较为先进的原则和制度,但也存在若干缺陷。 “ 十一五 ” 规划纲要提出,应进一步推进行政审批制度改革,减少和规范行政审批。这就要求我们及时、认真地总结《行政许可法》实施过程中所暴露出的问题,通过多种方法弥补立法缺憾。

首先,进一步缩小行政审批的范围。对那些虽由政府部门承担,但可通过市场主体自主解决和市场竞争机制有效调节的事项,一律不再纳入行政审批的范围。必要的行政审批,可以上升为法律法规的,尽量通过法律法规的形式来体现。已取消的行政审批事项,要建立后续监管制度,防止反弹。其次,完善行政审批的方式。能通过核准和登记备案方式管理的,一律实行核准和登记备案制度,核准和登记备案制度要真正体现效率和便利的要求。其三,规范行政审批的程序。程序的安排要简单快捷,尽量减少中间环节;要公开透明,尽量降低运行成本;要科学严谨,尽量纳入法制轨道。要特别指出的是,投资活动是关系国民经济和社会发展全局的重大活动,而投资审批则是各类审批中的关键部分。因而,深化行政审批制度改革必须着力推进投资审批制度改革,要进一步减少投资审批的范围,把审批限制在关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资类项目及限制类项目方面,其他项目由审批制改为备案制,由投资主体自行决策。对必须审批的项目,要完善咨询论证制度,减少环节,提高效率,同时健全政府投资决策责任追究制度。真正实现由管治型政府向服务型政府的转变,完成由单一的经济建设型政府向公共治理型政府的转变。

(三)弱化经济干预,强化社会管理

在社会主义市场经济条件下,政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府管理必须强化规则的制定和监管,而不是直接干预市场。按照这样的要求,政府管理体制改革,应着力解决好不同层级政府社会管理职责不清、重复配置资源的问题,以创新政府公共服务的提供方式来推动政府社会管理的科学化。在解决管理职责不清的问题上,应坚持以公共服务的受益范围为原则,进一步划定中央与地方各级政府的基本权限,对全国有重大影响或跨省市区域的公共产品主要由中央政府提供,区域性的公共产品由地方政府提供。在创新政府公共服务提供方式的问题上,政府应在保证实现公共目标的前提下,以效率和效益最优为原则,采取直接生产、购买服务、民间采购和市场监管等多种方式;鼓励和吸引民间资本或其他社会力量提供公共服务;对必须直接由政府承担的公共服务和产品的生产,也要引入市场竞争机制。在推进政府社会管理科学化的问题上,应建立健全重大决策听证、质询、公示、论证以及责任追究等制度,以减少公共决策的随意性。

(四)努力发展非政府组织,适当分解行政权力与责任

各类社会组织在社会管理中具有不可替代的作用。政府应适应形势发展,采取必要措施,整合社会管理资源,大力培育发展包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织,充分发挥它们在参与社会管理方面的作用,表达不同群体的利益诉求,培育社会成员正确的生活方式;发挥它们在社会监督方面的作用,提高社会的自主和自律能力,建立社会化的评估制度;发挥它们在满足社会多样性需求方面的作用,拓宽资金来源渠道,为社会成员提供政府不便和市场不愿或不能提供的公共服务,扩大群众对公共服务的选择空间;发挥它们在提供互助方面的作用,让群众自我组织起来,促进社会融合,解决社会问题,维护安定团结。在培育发展的同时,注意加强规范引导和监督管理。

(作者单位:中共甘肃省委党校) 

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