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国内知名重点大学法学硕士,曾经长期从事经济体制改革、金融证券监管、融资担保、扭亏增盈、生产运行、机关文秘等方面工作,发表了大量经济学论文和专著,并曾经长期在企业一线学习、服务,主要在企业战略、市场营销、调查研究、人力资源管理、招商引资、融资担保、方案制定、信息共享、法律咨询、写作指导与服务等方面为企业提供服务。

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关于农村土地利用制度改革方向的思考[转自中国乡村发现网]  

2013-09-29 17:03:28|  分类: 战略策略 |  标签: |举报 |字号 订阅

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30年农村改革基本经验告诉我们,进一步推动农村改革发展,还要从创新机制、积极推行土地适度规模经营、发展高效规模农业抓起。尽管种田大户或资本主导下的“股田”制能够迅速发展土地适度规模经营,但这种土地经营方式对农业发展产生积极作用的同时带来许多严重问题。而建立“土地大众股份合作制”,有利于通过农村劳动力流转代替农村土地流转,实现农业可持续发展。

  一、土地家庭承包经营的巨大成就

  (一)农村生产力极大地提高。为了说明问题,我们以徐州农村改革30年的数据对比为例。2008年,徐州市农村用电量41.01亿度,比1978年增长了27倍;农业机械总动力525.9万千瓦,比1978年分别增长了4.1倍;化肥施用量、农用塑料薄膜使用量分别达到68.74万吨和10723吨,比1978年分别增长了1.8倍和6.5倍。

  (二)农业产品产量极大地增长。2008年,徐州市粮、棉、油、果、丝、渔、猪、牛羊肉分别达到389.34万吨、4.17万吨、10.07万吨、104.58万吨、9966吨、16.65万吨、220.49万头、31.9万吨,比1978年分别增长88.9%、68.8%、5.7倍、38.9倍、18倍、22.1倍、47.8%、5.2倍。

  (三)农民生活发生了极大地变化。2008年,全市农民人均纯收入6240元,比1978年增长了97.9倍;城乡居民储蓄存款余额974.51亿元,比1978年增长了1094倍;农村人均钢筋、砖木结构住房面积35.14平方米;人均生活消费性支出3807元,比1978年增长了38倍,恩格尔系数下降了29个百分点。

  二、土地家庭承包经营的缺陷

  (一)不利于巩固农业基础地位。土地家庭承包经营没能从根本上改变小农经济小而散的状态,随着市场经济的发展,无法实现在不削弱追加土地投入的同时,使农村剩余劳动力有计划地转移出去。据我市“十村百户”调查,目前,从事种养业的基本上是妇女和老人,这些人既无技术又无胜任田间劳动的体力,还要照看留守儿童和操持家务,经营土地是粗放式的。有的完全放弃农业,有的部分放弃农业,有的种植不需田间管理的树木等。这种生产方式循环下去必然导致资本投入不足,技术投入下降,活劳动投入减少,必然影响农业基础地位和粮食生产安全。

  (二)不利于农田水利基本建设。我国农田水利事业的发展主要集中在上世纪50到70年代,当时全国建设了8万多座大中小型水库,并且大多数都有配套的渠系工程,为改革开放后我国的农业生产发展做出巨大的贡献。但必须看到,近年来我国频繁发生严重水旱灾害,2006年川渝大旱,2009年华北大旱,2010年西南大旱和南方暴雨影响着农业安全。据苏北、皖北、豫东调查,土地家庭承包经营后,农田水利设施建设一是投入难。首先是县以上财政支农资金比重提升难。近年来,各级财政每年都在加大对“三农”投入,但财政支农资金占总支出的比重整体上却呈下降趋势,如中央财政支农资金比重从1979年的13.6%下降到2008年的9.7%。其次是县以下财政支农难。据徐州市2009年调查,全市114各个镇,财政一般预算收入赤字镇46个,占镇总数40.4%,赤字3.4亿元,平均739.1万元;全市镇级年末债务余额56.2亿元,镇均4929万元。这种财政状况,再要拨出财政支农资金,显然十分困难。再次是村级自主投入难。“大包干”以来,特别是“两工”取消后,村级集体经济组织投入农田水利基本建设的力度明显降低。二是损坏重,土地承包经营后,农民对扩充土地有着内在的冲动,有的填平水塘、推平沟渠,有的大型灌渠、石渠、“U型渠”等基础设施不见了。有的地方因为修高速公路、城市建设圈地等破坏了原有的排灌设施,“有水排不出,缺水灌不进”的“实心田”现象比较普遍。据邳州市2009年调查,有80%以上的田间配套工程、小型涵洞、放水口门和建筑物等年久失修,毁坏严重;全市1900座小型电站完好率不足10%。农业靠天吃饭的局面还没有从根本上改变。

  (三)不利于农产品标准化。一是基地建设难。生产标准化农产品,需要有标准化的生产基地,而标准化的生产基地需要有高附加值的农作物支撑。然而,种植附加值越高的农作物,不仅技术含量要求高,而且市场波动频率也大于传统农作物。“大包干”后,农民无法及时了解瞬息万变的市场行情,当一种农产品市场行情好时,许多农户第二年便一窝蜂地盲目“随大流”扩大生产,结果产量大幅度提高,但标准化程度不高,造成增产不增收。二是管理机制突破难。生产标准化农产品,需要有好的管理机制,需要有龙头企业牵头,需要资金、技术、人才、信息、诚信等要素的最佳配置。然而,“大包干”后,由于“统”得不足,一些基层干部认为生产标准化农产品是企业的事,与政府关系不大,缺少强有力的财力、政策支持;群众认为生产标准化农产品是政府和企业的事,与自己无关;不少企业则认为生产标准化农产品,不仅生产基地难控制,而且农民难组织,影响了农产品标准化、品牌化的创建与发展。

  (四)不利于参与市场经济体系竞争。农村改革30年来,农民在生产环节收益获得了极大地提高,然而,在交换环节还没有真正建立起代表“三农”利益进行平等交换的市场体系。“大包干”之后的80年代中后期,农产品就产生了卖难问题,到90年代以后,农产品流通渠道和流通效率虽大为改善,但就市场体系整体而言,一家一户一个生产单位的“家庭经营体制”在微观层面上难以改变“营销观念陈旧、营销手段缺乏、营销半径短小”的局面。在宏观层面上难以建立和完善农产品市场体系和综合服务体系,掌控不了市场不断变化的显性或隐性消费需求,市场预测系统是空白的,缺乏驾驭市场的基本能力。今年“包菜”滞销就能说明这一点。多数农户生产的产品以原始状态到田头批发市场和本地集市出售,或等小商贩上门收购是其占有市场份额的主要方式。农产品销售市场化、国际化的网络建设是滞后于生产环节。

  (五)不利于农业可持续发展。改良土壤、加快中低产田改造是农业稳产高产和实现可持续发展的基本途径。解放前由于土地私有,无法兴修水利,导致洼地地下水上渍,形成盐碱地,高亢地缺水,粮食产量低,小麦单产不足百斤。解放后,进行了大规模地农田水利基本建设,实施“旱改水”、种植绿肥、秸秆还田、增施农家肥等增产措施,徐州市到1982年“大包干”时,基本上消灭了盐碱地,小麦单产455斤,水稻单产773斤。据苏北、豫东、淮北农村调查,“大包干”后,由于承包耕地插花分布,导致平整土地和改良土壤难组织,在农家肥投入减少的情况下,农户只有选择增施化肥提高产量,过量增施化肥,不仅造成水源、土壤酸化,粮、棉、油、瓜、果、菜等品质下降,而且制约了农业可持续发展,走上了一条依靠能源工业的发展道路。在过去的30年中,包括化肥在内的农业生产资料轮番涨价,就能证明这一点。

  三、目前土地流转中存在的问题

  (一)不利于追加农田水利基本建设投入。水利设施建设具有投资大、成本回收期长等特点,农民把土地转让出去,不会再进行田间水利设施建设投入。目前,有相当比例的水利设施是“大包干”以前修建的,存在着标准低、老化失修严重、效益衰减等问题。租赁者的目的在于追求利润最大化,在承包期内为保证高产高效,会对田间水利工程做一些“缝缝补补”,但不会进行投资大、回收周期长的基本建设,加剧了原有水利设施的衰败。

  (二)不利于追加改良土壤投入。改良土壤的基本途径就是增施农家肥、粪肥、绿肥等有机肥投入,但这种投入方法短期内收益低于增施化肥,而且需要长期坚持和不懈努力。“大包干”后,有机肥投入已呈现出明显减少趋势,土地流转到种田大户或租赁公司手中后,他们为追求短期效益,会继续增施化肥提高产量,加剧了农业对能源工业的依赖。由于我国人均能源高度紧张,国际上能源形势不容乐观,不可能长期支撑起农业依靠能源工业的发展道路。

  (三)不利于共同富裕。一是种田大户或租赁公司会挤占农民种植高附加值作物收益。调查发现,资本要进入土地经营领域,必须占有平均利润率,否则资本是拒绝进入的。由于农业与二、三产业相比,存在着产值低、利润少、资金周转慢、自然再生产风险大、市场波动频率高和土地投入效益递减等因素,资本一般不愿意进入农业。根据资本的本性,进入土地领域后,要经营种植业中赢利最大的农作物,迫使农民种植收益较低的农作物,阻碍了农民增收。所以,这种土地流转方式的最终结果是资本的胜利,而不是农村土地利用制度改革的胜利。二是极易产生两极分化。在“家庭经营”条件下,尽管收益比不上资本主导下的种田大户或租赁公司,但30年的农村改革实践证明,解决温饱,为实现小康打下基础是没有问题的。然而,土地流转到种田大户或租赁公司后,资本参与了利益分割,土地收益分为地租和利润两个部分,农民得到的地租是比较少的。据租赁公司调查,每亩租金只占亩均纯收入的15%左右,进行二次分配的几乎没有。极易产生新的“地主”,偏离了共同富裕的目标。

  (四)不利于经济社会的和谐与稳定。目前农村劳动力进城打工,并不表明农村劳动力绝对剩余,而是相对于目前农业收益来说是相对剩余。就业及转移之所以流向城市,一是因为农业收益低,投入同样的劳动收益不一样;二是有的地方人多地少,不得已才离开土地进城打工,“以工补农”来维持基本生产、生活和孩子上学等再生产需求。农民外出打工后,由于家庭人手减少,无法兼顾“城乡”,不得已才转让承包耕地。进城打工的农民,具有很大的流动性和盲目性,经济繁荣时他们容易找工作,像今年世界金融危机时,很难找到工作。一旦在城市失去打工机会,他们只好回家务农,家庭承包经营能起到社会稳定“安全阀”的作用。然而,土地流转让出去后,所得租金很少,当他们在城市找不到就业岗位,回家又无地可种时,生存就成了大问题,直接影响到农村和谐稳定。

  四、土地利用制度改革方向:土地大众股份合作制

  农村“土地大众股份合作制”:就是在坚持农民土地承包权和收益权不变的前提下,在有条件的地方,在农民自愿的基础上,把家庭承包耕地集中起来,进而把农民组织起来,成立“土地股份合作社”,实现适度规模经营。由入股农户选举产生经营机构,实行民主决策、民主管理。以支付劳动报酬的方式,把不能外出打工而又有耕作经验和技能的农民组织起来,成为“农业工人”经营土地。农业收益分配实行股金加盈利分红制度;按照保障法律法规建立涵盖养老、医疗、工伤等为主要内容的社会保障体系。农村“土地大众股份合作制”的可行性有以下几个方面:

  (一)有利于加强农业基础地位。调查发现,在“家庭经营”条件下,多数村级集体经济组织“统”的功能弱化,无法有效的把农民组织起来进行土地整治和水利设施建设。如果要进行土地整治,先平整哪块地,后平整哪块地,农户之间很难达成协议。进行水利设施建设需要修渠挖沟,必然要占用责任田,往往会遭到农民的反对而无法进行。实行农村“土地大众股份合作制”,实现了土地适度规模经营,有利于统一规划农田水利基本建设,改造中低产田,推广先进的灌溉技术,提高抗灾能力;有利于发挥集中力量办大事的优势;有利于建设试验田,引进和推广优良品种,提高农作物产量和质量。

  (二)有利于提高土地产出率。土地在“家庭经营”条件下,由于地块分割,庄稼成熟时间早晚不同,农户之间耕作缺乏协作,导致农业技术装备落后,农机闲置率高,机作效率低。实行“土地大众股份合作制”,有利于投入先进的农业生产技术装备,发挥大型农机具效率高的优势,减少活劳动投入,提高土地产出率。沛县张庄镇潘庄村自2006年成立土地股份合作社以来,社员入股耕地4796亩,形成了蔬菜生产、良种培育两大主导产业,2008年亩均收入7300元,比入股前增长了3.3倍。

  (三)有利于提高劳动者技能。发展现代农业,劳动者必须接受相应的农业技术培训,掌握不断更新的管理技能。实践证明,在“家庭经营”条件下,很难把农民组织起来进行培训,许多农民没有学技术、学管理的机会。就拿植保来说,有的农民掌握不了农药的适期使用技术,往往等到农作物病虫害发生严重的时,才去急急忙忙喷洒农药,为达到效果,常选用毒性强的农药,其实这个时候已经错过了最佳时机,不仅影响产量和质量,而且农药用得多,成本高。有的农户是看邻居喷洒农药,自己的庄稼有无虫害都喷洒农药,结果造成农产品农药残留超标,达不到无公害产品要求。实行农村“土地大众股份合作制”,能够建立一支稳定的、有一定技术含量的“农业工人”队伍,有利于劳动力与生产资料相结合,有利于分工协作,有利于把农民组织起来进行职业技能培训,加快新技术、新知识、新技能推广和使用,提高农业科技成果转化率,实现增收。沛县张庄镇潘庄村土地股份合作社成立以来,将750名种田能手培训为“农业工人”,年均纯收入8000多元;对1380名文化程度较高的青壮劳动力进行发展“二、三产业”所需要的职业技能培训,一部分留在“联合企业”里工作,一部分由合作社统一组织外出打工,年均纯收入1万多元;安排60名老人和部分残障人员看护“联合企业”和产业园区,年均纯收入4000元左右。

  (四)有利于实现农业产业化。实行农村“土地大众股份合作制”,可以依托主导产业,按照市场需求,开发名、特、稀、新农产品,建立特色农业生产基地,生产出统一标准,统一品牌的无公害农产品,增强国内外市场竞争力,增加农民收入。潘庄村土地合作社成立以来,社员投入资金2000余万元,在市县镇技术职能部门的指导下,建设钢结构蔬菜大棚2000余栋、水泥结构大棚1600余栋,培育了“西芹、刀豆、荷兰豆”等绿色农产品,与徐州食品有限公司组建了联合体,注册了“帝苑”牌商标,形成了产加销一体化的生产体系,产品远销日本、韩国等国家和地区。

  (五)有利于实现农业可持续发展。我国本来人多地少,人地关系高度紧张,加上人口仍在不断增长,城市化水平不断提高,二、三产业快速发展,耕地面积总体减少趋势将是难以改变的,粮食生产安全压力不断加大。同时,我国面临着增加人均蛋奶肉产量、改善饮食结构的压力。把粮食转化为肉奶蛋,无疑会进一步加剧粮食危机,把作物秸秆作为饲料发展养殖业是一条生产更多肉奶蛋的有效途径。据专家估算,我国每年可以生产出大约7亿吨农作物秸秆,利用这7亿吨秸秆发展养殖业,能够在土地资源紧张的情况下,在不减少粮食的基础上另外净得几千万吨牛羊肉,能够很好的改善人民生活,增强人民体质。30年来的实践证明,家庭经营没有做到这一点,目前,农作物秸秆焚烧屡禁不止就能说明这一点。依靠私人资本也不行,一是养殖业利润相对低,资本流入的机会很小。二是即使私人资本投入,追求利润最大化的本性,决定它也不可能把一家一户的秸秆充分利用起来,而是采取“工厂法”发展养殖业。实行农村“土地大众股份合作制”,成立“养殖业生产合作社”,能够把秸秆集中起来,发展规模化养殖业。据调查,3亩地的小麦、稻草或玉米秸秆,以育肥6个月计算,饲养2头肉牛绰绰有余。以目前价格,养1头肉牛,可以赚3000元左右。牲畜粪便是优良的沼气发酵原料,农户以沼气作为生活能源,可以节约一大笔开支。贾汪区汴塘镇河泉村在“农民专业合作社”的带动下,建立了沼气一体化养猪场,每年为农户节约燃料费用200多元,目前,沼气用不完,正积极筹备上马沼气发电项目,为村民增加更多的收入。不仅如此,牲畜粪肥、沼气残渣还是改良土壤,增加肥力,减少对化肥依赖,提高产品质量,实现农业可持续发展的有效途径之一。

  (六)有利于与市场直接对接。在“家庭经营”的条件下,农户购买农业生产资料只能和零售商打交道,农民从零售商那里购买种子、化肥、农药,不仅价格高,而且质量难以保证,常常买到假种子、假化肥、假农药。由于零售渠道复杂,难以确定中间商贩的法律责任,以及受害农民的分散性,往往无法取得赔偿。今年西瓜变“地雷”的实例就能说明问题。实行“土地大众股份合作制”,集体购买种子、化肥、农药,不仅价格低,而且质量有保证,即使出了质量问题也便于追究对方的法律责任。在土地“家庭经营”条件下,农户生产的农副产品多数卖给中间商贩,受中间商盘剥。实行“土地大众股份合作制”,能够与市场直接对接,绕过中间商贩,把农产品以较高的价格批量售给大的面粉厂或饲料加工厂等,增加农民收入。

  (七)有利于实现农村和谐与稳定。一是有利于实现共同富裕。从沛县张庄镇潘庄村“土地股份合作社”5年的实践看,不仅实现了人人有岗位,而且收入节节高。土地股金由600元增长到800元,盈利分红由180元增长到220元,“农业工人”的劳动报酬由5000元增长到8000元,这样能让外出打工的劳动力放心打工,“农业工人”全心务农。二是有利于实现农村经济社会的和谐与稳定。随着农村人口增减变化,尽管有“增人不增地,减人不减地”的政策规定,但在农村实际工作中,村组每隔几年,就要微调一次承包耕地,每次调整,不仅造成许多纠纷,还影响农民对土地投入的积极性。农村土地长期不调整,必然影响到农村基本生产资料分配的公平性,现在农村三口或四口之家经营一个人的承包地的现象已较为普遍,但二位老人经营四个人的承包地的现象也不鲜见。贾汪区汴塘镇茸山村夫妻两位老人,目前仍耕种11个人的承包地20多亩,分地的子女,有的已是国家公务员,有的是教师,有的在外地参加了工作。实行农村“土地大众股份合作制”,打破了农户之间的地块界限,不需要根据农户人口变化调整土地,可以依据入股土地多少进行收益分配,有利于化解矛盾,保持农村经济社会的和谐与稳定。

  (八)有利于社会主义精神文明建设。实行“土地大众股份合作制”,可以使农民脱离或减少繁重的田间体力劳动,能够在村“两委”和“土地股份合作社”的组织下开展群众喜闻乐见的文娱活动,能够培养农民积极向上的精神。创办妇女协会,老年协会以及各种群众团体,能够为广大群众提供娱乐、学习、交流思想的场合和机会,有利于建立和谐融洽的人际关系。成立文艺宣传队,自编自演身边的好人好事,通过寓教于乐,把党的路线、方针、政策寓于文娱活动之中,用先进的思想鼓舞人,用先进的文化教育人,用先进的事迹激励人,提高广大群众思想政治觉悟、道德水平、集体主义精神和主人翁责任感。能使广大群众自觉学习、深入贯彻落实科学发展观,为建设社会主义新农村做出积极的贡献。

  五、结论

  农村土地家庭承包经营责任制为农村改革发挥了巨大地作用,但这种以家庭为单位的经营制度随着社会主义市场经济的发展存在着自身无法解决的小而散、难以应对“WTO”的缺陷,在传统农业在向现代农业转变的过程中,需要进一步创新机制,优化配置“土地、技术、资本”等要素,提高现代农业所需要的有机构成。然而,土地问题既是经济问题也是政治问题,它不仅是农民的生产资料,而且是重要的生存和生活的最后保障。所以,在农村土地利用制度改革过程中,需要在家庭承包经营责任制的基础上进一步改革和完善农村土地基本经营制度,既要做到“四个坚持”,又要体现经济竞争和技术进步。不可否认,农村土地在种田大户和资本主导下能够实现适度规模经营,但调查后,我们认为这种方式是以牺牲社会公平为代价的,它不利于实现共同富裕的目标。无论何种制度的设置,都是一个长期的过程,我们不能饮鸩止渴。在农民自愿的前提下,实行农村“土地大众股份合作制”,既能实现土地适度规模经营,又能维护农民利益,有利于繁荣农村经济,有利于发展现代农业,有利于实现农民“收入倍增”,有利于推进新农村建设和统筹城乡发展。

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