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国内知名重点大学法学硕士,曾经长期从事经济体制改革、金融证券监管、融资担保、扭亏增盈、生产运行、机关文秘等方面工作,发表了大量经济学论文和专著,并曾经长期在企业一线学习、服务,主要在企业战略、市场营销、调查研究、人力资源管理、招商引资、融资担保、方案制定、信息共享、法律咨询、写作指导与服务等方面为企业提供服务。

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永州市土地开发整理现状调查与思考  

2013-11-22 08:49:39|  分类: 天下博闻 |  标签: |举报 |字号 订阅

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文良军  聂忠锋   何  眷

(湖南省永州市国土资源局  湖南  永州  425000)

 

    土地开发整理是新生事物,也是民心工程。这项工作为改善农业生产条件,增加耕地面积,提高生产能力,带来了新的机遇。作为国土资源部门,为把这件好事做好,实事做实,我们对永州市已完工和正在实施的7个开发整理项目进行了调研。现提出几个具体问题共同探讨。

    1、项目区乡镇村组工作配合问题

    土地开发整理,从项目选址定点、可行性研究规划设计、审批立项到组织实施均由国土资源部门承担。然而,土地开发整理不仅仅是技术层面的问题,而且还是社会问题、经济问题,并且还要涉及项目区人民群众利益的调整问题。必须紧紧依靠当地乡镇党委、政府和村组干部的大力支持和密切配合。在这方面,道县摸索出了比较成功的经验,并在全市范围进行了广泛的推广和应用。

    2004年6月13日,道县寿雁镇党政主要领导带领芽洞等五个行政村组的干部,风尘仆仆来到县国土资源局,主动提交了土地整理项目责任承诺书,并一再表示全力以赴支持和参与项目的实施,全力承担处理各种矛盾,提供优越的施工环境,做好土地开发整理工作。这是当地党政领导与人民群众主动向国土资源部门申请土地开发整理项目的一个缩影。形成这种主动请求搞土地开发整理项目,要求承担责任和义务的大好局面来之不易。

    两年前,国家曾在永州投入三个土地开发项目,先由国土资源部门选址定点,进行可行性研究、规划设计、上报立项,待项目下达后,项目区的地点和规模被国家钢性确定,当地群众误认为国家来开发我们的土地,从中有利可图,无论国土资源部门召集会议、协调关系、处理矛盾,当地群众都没有积极配合,甚至开口叫价,即使土地开发出来,落实耕种也很困难,当地群众不愿耕种,甚至理直气壮的讲,谁开发谁耕种。当落实大户承包耕种时,这些群众都从中制造矛盾,给土地开发整理带来了许多麻烦。道县国土资源局在深刻吸取这一教训后,把土地开发整理由国土资源部门的工作变成当地党委和政府的工作,当作当地人民群众自己的事去落实。道县的做法:一是抓宣传发动。通过开座谈会、当地党政领导主动出面协调沟通、召开村组干部会、群众代表会等多种形式大讲土地开发整理的好处,大讲国家增大对农业投入为农民带来的实惠,大讲外地通过土地开发整理促使农民群众脱贫致富的事例,大大激发了他们积极投入土地开发整理的热情。二是注意工作方法。把已经由国家批准立项的整理项目在组织实施前期准备工作中,由当地党政和村组补充写出土地开发整理申请书使国土资源部门要当地配合搞土地开发整理变成当地主动要求国土资源部门搞土地开发整理。三是明确责任。项目区所在乡镇和村组都向国土资源局递交责任承诺书,主动承担各种矛盾的协调,权属调整和施工环境的优化。这些承诺为土地开发整理的顺利实施提供了可靠保证。道县的做法引起了永州市国土资源局的高度重视,及时在道县召开了现场会,推介了他们的经验。在全市已上报立项的开发整理项目全部采取了补救措施,由当地党政和村组写出申请,做出承诺。新的上报项目由当地党委、政府向国土资源部门提出申请,然后再择优筛选上报,从而国土资源部门掌握了土地开发整理工作的主动权。目前,我市土地开发整理已由国土资源部门行为转为市、县、乡三级政府的行为,变“要我搞土地开发整理”为“我要搞土地开发整理”,人民群众支持和参与土地开发整理的热情高涨。

    2、规划设计问题

    土地开发整理规划设计十分重要。过去,省以上的重点项目分别由省和国家指定规划设计部门进行规划设计。从实施的实践来看,这些规划设计比较完整地吸取了北方平原地区的一些先进做法。显然这对于高标准做好土地开发整理项目无疑是有利的,按照规定,规划设计一旦批准确定,一般不准随意更改。这种严肃规划的权威性是好的,但在调查中发现,普遍反映规划设计操作性不强,规划成果与实际情况反差大。造成这种情况的原因之一,主要是规划部门没有体现因地制宜的原则,死搬硬套,片面强调土地平整、大块连片,以及水系的整体配套,忽视了南方丘陵地区的特定的地形地貌和群众的意愿以及个人利益的得失。如:我市零陵区邮亭圩镇国家投资土地整理项目规划设计原来没有桥,在施工过程中,根据实际需要和群众的意愿,我们通过调整变更规划设计,增加了一座桥,方便了群众。原因之二是协调不到位,许多项目规划设计部门深入实地调查研究不够,与群众协调不够。对路网布局、水系走向、田块平整等调查了解不够,对群众的意愿了解不透,在实施中调整变更起来比较困难。从我市正在验收的4个项目情况看,在实施过程中,反复跑省厅变更规划设计手续一个项目要4-5次。涉及金额小的只有上百元,多的几十万元。凡是变更的地方都受到了当地群众赞同认可,并产生了很好的效果。如邮亭圩国家投资土地整理项目,原设计的一座滚水坝,灌溉面积只150亩,在施工中经反复论证,发现只要将坝址上移100米,灌溉面积就可达到680亩。经过调整和变更,整个项目投入不仅没有增加,设计要求没有变,反而增加了500多亩灌溉面积。原因之三,规划设计与投入不协调。土地开发整理的设计与资金的预算应该是协调一致的。但实际上审批下来的项目只砍了预算没有砍规划,造成部分工程不能按规划实施,达不到规划的预期目的。如,我市冷水滩区伊塘镇土地整理项目,按原规划设计预算720万元,项目批下来后,规划没有变,只砍预算,下达的预算资金只有503万元,象这种只砍预算不砍规划的现象非常普遍。

    实践证明,规划过于僵化,没有给项目实施单位一定的调整空间,不便于项目的实施和管理。只要总投入不变,项目实施的区域不变,规划设计的原则不变的情况下,应该给实施单位一定的规划设计调整空间,因地制宜搞好项目实施。特别是规划设计应充分发挥当地规划设计部门的优势,做好可行性研究和预算编制等前期工作。同时,在审批项目时,对变动的规划和砍掉的预算都应落实到具体项目上,以便于具体操作。

    3、项目资金支配问题

    投入一个土地开发整理项目,小的几百万元,大的上千万元,社会对国土资源部门这种大投入反响很好。工业反哺农业,城市反哺农村,真正在国土资源部门得到了体现。然而如何管好这笔钱用好这笔钱,使每一笔项目资金分配得合理,用在“刀刃”上,我们认为是值得认真研究的问题。从大处讲,我们调查的全市7个项目都实行了专款专用,专户储存和专账核算。按照财务规章管理资金,没有违纪、违规、违法行为。然而,项目资金在实际运作中也反映出了一些亟待解决的具体问题:一是资金到位不及时。除第一批资金拨付外,第二批需完成工程量50%且经省厅现场踏看合格后才能拨付。从踏看认可到拨付款到位,至少就得十天半月,大都与项目招标承诺的付款时间有差距,影响了工程进展。二是项目区乡镇政府没有工作经费。土地开发整理必须依靠乡镇政府的大力支持和密切配合,在处理具体矛盾过程中,乡镇干部的工作优势不可替代。但在土地开发整理财务规定中,没有乡镇政府的工作经费。这种仅靠政治思想工作和高度责任感来支撑乡镇干部参加土地开发整理不是长久之计。三是村组干部没有误工费。土地开发整理项目所在村组的干部误工开支,已成为项目管理单位较难处理的财务棘手问题。村组是集体经济组织,本身没有经费来源,土地开发整理工作又离不开村组干部的积极配合,而误工补贴又没有渠道,仅靠村组干部一腔热情是不够的。四是工作人员的补助无着落。土地开发整理工程属野外作业,工作人员吃住在工地,日晒雨淋,经常加班加点。但补助没开支渠道、没标准。即使变着法子发点补助,其标准各异,小的每天几元,多的每天几十元,工作人员相互攀比,影响工作积极性,同时还要承担违规违纪的风险。江华县牛牯岭土地开发整理中,工作人员每天补助10元野外补贴,县纪委对此进行了查处,并把补助全部收了上去,工作人员意见很大。

    项目资金的支出与管理在土地开发整理中虽是小事,但小事不可小看,处理得好,可以充分发挥各方的工作积极性和创造性。处理得不好,不仅不能调动其积极性,还会造成违规违纪行为的发生。因此,应进一步完善分配体制,对上述应开支的经费,明确范围和标准。从我市的实践看,乡镇工作经费(包括青苗补偿、矛盾调处、会议开支、伙食补助等)以每公顷600-900元为宜。工作人员的野外工作补助每人每天15-20元比较合理。

    4、权属调处问题

    权属调处无小事。这是土地开发整理组织实施者的共同感受。主干道、田间道、灌溉渠、排洪渠等土地开发整理配套设施大都要占用一部分耕地,改变原来的田间形状和渠系走向。而根据农村责任田承包30年不变的政策,要重新调整农民的责任田、责任地十分困难。尤其是丘陵地区因水利、土壤、交通条件以及种植方便程度不同,且大都按片分块搭配包干到了农户。有的一个片区只几分田,几个片区合起来也只几亩。特别是取消农业税、提高粮食价格、减轻农民负担、耕种效益趋好的情况下,在土地整理中调整变更耕地权属关系更困难,弄不好就会有群众上访,造成项目区不稳定因素。

    从对我市已完工的4个项目调查的情况看,解决好权属调处问题,关键是要做过细的工作。第一,要做过细的宣传工作。要广泛深入宣传,形成小利益自觉服从大利益的良好氛围。应事先通过召开群众大会,村组干部座谈会等形式,让农民群众懂得,土地整理是增加农业投入,会改善生产条件,提高农业生产能力,增加耕地面积,项目区群众受到的是大利益,小利益服从了大利益,项目区的群众就会祖祖辈辈受益。相反,个别项目区在这个问题上工作做得不够细,因而没有得到群众的理解和支持,有的甚至受到了群众的抵制。蓝山县长铺项目区就是一个典型。该项目实施中,损毁了三户农民的耕地,项目管理和施工单位没有事先做过细的工作,这三户农户觉得用等面积的新开耕地补给他们,在质量上吃了亏,因而多次上访,聚众阻工。后来,经过多次深入三户农民家中,面对面的耐心做工作,提出多个方案供他们选择,矛盾得到了消化和解决。第二,充分发挥基层组织在土地开发整理中的重要作用,把土地权属调整等工作任务交给乡镇政府和村组。道县芽洞整理项目的权属问题和工作中产生的矛盾全部由镇政府和村组处理。有问题先由组里处理,组里处理不了的,到村、到镇里处理。镇政府由主要领导、分管领导和指定的工作人员组成协调班子,座阵项目区工作,不给国土资源部门添麻烦。第三,方法灵活多样,适当照顾受损农民的利益。土地整理占用少量耕地是为了改善农业生产条件,让更多的耕地提高质量,完全是取之于地还利于民。而占用的耕地是农民承包的集体所有的耕地,承包期是有限的。因而被占的耕地只能适当照顾。一是用新增耕地等面积或增面积弥补。二是对占用面积过小以青苗补偿形式一次性弥补。三是提前小范围调整责任田。责任田承包30年不变,从1987年双层经营调整后已保持了18年不变。这么多年来,村组人口发生了较大变化,一些村组自己约定从减少人口时间顺序和类别顺序拿出部分耕地用于权属调整。时间顺序就是绝对减少人口时间长的先退责任田;类别顺序就是时间同等情况下按死亡、参加工作有固定工资、嫁出、长期进城经商放弃务农等先后顺序退出责任田。这种村组自己制定的调整办法解决了许多难以解决的权属矛盾。

(本文发布刊物:《中国区域经济》杂志,2005年12月)

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